Espaço Jurídico, Joberto Porto: fadiga regulatória e o impacto na consolidação do setor de apostas

Joberto Porto, advogado e Chief Legal Officer (CLO) da CDA Gaming, empresa proprietária das marcas Casa de Apostas e Betsul, avaliou os impactos da regulamentação do mercado das apostas online do Brasil. No artigo “Fadiga regulatória e o desafio da consolidação do mercado de jogos e apostas no Brasil”, o executivo abordou o conceito de fadiga regulatória e a influência dela sobre o processo de consolidação do setor. O texto integra a coluna Espaço Jurídico do SBC Notícias Brasil e pode ser lido na íntegra abaixo.

A regulamentação das apostas de quota fixa em âmbito federal, combinada ao fortalecimento das loterias estaduais, redesenhou o setor com rapidez incomum, criando um ambiente regulatório plural, descentralizado e tecnicamente exigente. Trata-se de um avanço relevante e necessário. Mas, como ocorre em todo processo acelerado de transformação normativa, esse novo desenho também expõe tensões que vão além do cumprimento das regras e colocam em debate a própria capacidade do sistema de se estabilizar e amadurecer.

É nesse cenário que ganha relevância o conceito de fadiga regulatória, entendido como o estado institucional em que um mercado regulado passa a operar sob um regime contínuo de adaptação normativa, marcado pela sobreposição de regras, pela multiplicidade de interpretações e pela ausência de um horizonte claro de estabilização das exigências regulatórias. Não se trata de questionar a legitimidade da regulação nem de defender sua flexibilização, mas de reconhecer um fenômeno estrutural, recorrente em setores que ingressam de forma acelerada em regimes regulatórios densos e multifacetados.

A fadiga regulatória não decorre da existência de normas, mas da forma como elas se acumulam e se desdobram ao longo do tempo. O próprio conceito não nasce no setor de jogos e apostas, tampouco é uma construção isolada do contexto brasileiro. Ele já aparece, sob diferentes denominações, na regulação econômica, na governança pública e nas práticas de compliance, especialmente em mercados nos quais a complexidade normativa cresce mais rapidamente do que a capacidade institucional de assimilação e estabilização das regras.

No caso brasileiro, esse fenômeno é potencializado pela coexistência de diferentes entes reguladores, cada qual com competências próprias, objetivos específicos e instrumentos normativos distintos. A regulação federal das apostas de quota fixa convive com modelos estaduais de exploração lotérica que abrangem múltiplas modalidades, como prognósticos, jogos instantâneos, loterias passivas e eletrônicas. Essa pluralidade é juridicamente legítima e institucionalmente relevante, mas exige dos agentes regulados uma capacidade permanente de adaptação jurídica, tecnológica e operacional, que vai além do simples cumprimento formal das obrigações e passa a demandar estruturas internas capazes de absorver incertezas interpretativas e mudanças sucessivas de orientação regulatória.

O quadro se intensifica quando a regulação assume, além de sua função normativa, um papel pedagógico contínuo. Esclarecimentos públicos, orientações técnicas e manifestações interpretativas por parte das autoridades reguladoras cumprem função essencial na consolidação do sistema e não devem ser vistos como falhas. Contudo, quando essas manifestações se tornam recorrentes e sucessivas, revelam que o mercado ainda opera em um ambiente de aprendizado institucional acelerado, no qual a maturação das regras ocorre simultaneamente à sua aplicação prática, ampliando o grau de imprevisibilidade operacional e exigindo respostas rápidas e constantes por parte dos agentes regulados.

É nesse ponto que a fadiga regulatória se manifesta de forma mais sensível. O compliance, em vez de se estruturar como elemento estável de governança, passa a operar de maneira predominantemente reativa, voltado à gestão permanente da incerteza interpretativa. Recursos institucionais são consumidos não apenas para cumprir regras, mas para reinterpretá-las, ajustá-las e reaprendê-las continuamente, o que resulta em um sistema formalmente aderente, porém operacionalmente tensionado, com impactos desiguais entre operadores que dispõem de estruturas robustas de conformidade e aqueles que operam com capacidade financeira e organizacional mais limitada.

Importa destacar que os efeitos da fadiga regulatória não recaem apenas sobre os operadores. As próprias autoridades reguladoras passam a enfrentar maior pressão institucional, aumento de demandas interpretativas e risco de fragmentação decisória. Em um ambiente marcado pela multiplicidade de reguladores e de modalidades lotéricas, a ausência de coordenação mínima e de estabilidade interpretativa tende a ampliar conflitos administrativos e estimular a judicialização de temas que poderiam ser resolvidos no âmbito regulatório, criando, como efeito indireto, barreiras econômicas e operacionais que apenas agentes mais capitalizados e estruturalmente preparados conseguem suportar ao longo do tempo.

Superar a fadiga regulatória não significa reduzir controles, relativizar obrigações ou enfraquecer a proteção do consumidor. Trata-se, antes, de qualificar a governança regulatória, por meio de planejamento normativo mais consistente, respeito ao tempo institucional de maturação das regras, coordenação entre entes reguladores e clareza quanto aos objetivos de cada instrumento normativo, de modo a preservar a isonomia concorrencial e evitar que a complexidade regulatória funcione como mecanismo involuntário de concentração de mercado.

O verdadeiro desafio do mercado brasileiro está na consolidação de um ambiente regulatório funcional, capaz de absorver a diversidade de modelos, modalidades e autoridades sem exaurir a capacidade adaptativa do sistema. Reconhecer a fadiga regulatória como fenômeno institucional não é um exercício retórico, mas um passo essencial para o amadurecimento do setor e para a construção de uma regulação efetivamente sustentável no longo prazo, equilibrando previsibilidade, proteção regulatória e viabilidade econômica para agentes com distintos graus de maturidade e estrutura.

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Joberto Porto, advogado e Chief Legal Officer (CLO) da CDA Gaming, empresa proprietária das marcas Casa de Apostas e Betsul, avaliou os impactos da regulamentação do mercado das apostas online