Paulo Horn, mestre em Direito da Cidade, presidente da Comissão de Jogos da Ordem dos Advogados do Brasil do Rio de Janeiro (OAB/RJ) e especialista com 35 anos de atuação jurídica, analisou o atual cenário brasileiro de apostas no artigo “O vício de iniciativa do PL 1808/2026 e a defesa da segurança jurídica no setor de apostas”.
No texto, o especialista destacou que o PL nº 1808/2026 desconsidera a natureza jurídica das apostas como serviço público e afronta a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), além de ignorar o marco regulatório já consolidado no país. Para Horn, a proposta rompe a coerência institucional do sistema, compromete a segurança jurídica e representa intervenção legislativa incompatível com a atual estrutura constitucional e federativa brasileira.
O debate jurídico e social em torno do Projeto de Lei nº 1808/2026, protocolado em 14 de abril de 2026, que propõe a proibição, em todo o território nacional, de quaisquer atividades relacionadas às apostas de quota fixa – incluindo sua exploração, oferta, promoção, intermediação e o processamento de transações -, tanto em ambiente físico quanto digital, ainda que realizadas por operadores estrangeiros direcionadas ao público localizado no Brasil, exige uma análise que ultrapasse a retórica conjuntural e se fundamente nos pilares estruturantes do Direito Constitucional e do Direito Administrativo. Embora se reconheçam as legítimas preocupações com a saúde pública e a proteção da economia popular, a proposta legislativa revela vícios insanáveis, notadamente de iniciativa, além de profunda desconexão com a realidade institucional, federativa e jurisprudencial vigente.
A inviabilidade jurídica do projeto reside, primordialmente, na natureza jurídica da atividade que pretende extinguir. Ao estabelecer, em seu art. 29, que as apostas de quota fixa constituem modalidade lotérica sob a forma de serviço público, a Lei nº 13.756/2018 não inovou, mas reafirmou uma tradição consolidada no ordenamento jurídico brasileiro.
No modelo constitucional vigente, a criação, organização, modificação ou extinção de serviços públicos federais insere-se na esfera de competência privativa do Poder Executivo, nos termos do art. 61, §1º, II, “b”, da Constituição da República. A iniciativa parlamentar que vise extinguir tal atividade configura inequívoca violação à chamada reserva de administração, usurpando competência privativa do Presidente da República e afrontando diretamente o princípio da separação dos poderes.
A trajetória histórica, iniciada no Brasil Império, confirma essa natureza jurídica. Desde o Decreto nº 21.143/1932, passando pelo Decreto-Lei nº 6.259/1944, até o Decreto-Lei nº 204/1967, consolidou-se a compreensão das loterias como serviço público. Tal entendimento foi reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADPFs 492 e 493, quando se reconheceu a possibilidade de exploração pelos Estados, sem afastar a natureza pública da atividade.
Nesse contexto, o PL nº 1.808/2026 ignora não apenas a repartição constitucional de competências, mas também o princípio da continuidade do serviço público, ao pretender extinguir, por via transversa, uma atividade já estruturada e em pleno funcionamento.
A proposta legislativa também representa grave afronta ao pacto federativo. Ao estabelecer a proibição da atividade em todo o território nacional, o projeto esvazia a competência material dos Estados para explorar serviços públicos lotéricos, conforme julgado pelo Supremo Tribunal Federal.
A receita proveniente das loterias estaduais constitui importante instrumento de financiamento de políticas públicas, especialmente nas áreas de segurança, saúde, assistência social, turismo e esportes. A supressão abrupta dessa fonte de arrecadação compromete a autonomia administrativa e financeira dos entes federados, em violação aos arts. 18 e 25 da Constituição.
Mais do que uma intervenção normativa, trata-se de verdadeira asfixia federativa, que penaliza também os entes subnacionais que, em observância à legalidade e à eficiência, estruturaram seus sistemas de exploração e fiscalização.
A análise do contexto normativo recente revela que o cenário atual não decorre de excesso regulatório, mas, ao contrário, de uma histórica omissão estatal.
A Lei nº 13.756/2018, sancionada durante o governo Michel Temer, instituiu a modalidade de apostas de quota fixa e estabeleceu prazo de dois anos, prorrogáveis por mais dois anos para sua regulamentação. Tal prazo foi deliberadamente descumprido no governo Jair Bolsonaro, que deixou expirar o prazo em 12 de dezembro de 2022, criando um ambiente de insegurança jurídica e favorecendo a atuação de operadores internos e estrangeiros à margem da regulação nacional.
A reação estatal ocorreu apenas no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, por meio da Medida Provisória nº 1.182/2023 e do Projeto de Lei nº 3.626/2023, submetido ao regime de urgência constitucional, posteriormente convertido na Lei nº 14.790/2023. A partir de então, estruturou-se um arcabouço regulatório consistente, operacionalizado pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, que passou a disciplinar, de forma integrada, os requisitos de autorização e funcionamento dos operadores (Portaria nº 827/2024), os mecanismos de proteção ao usuário e de promoção do jogo responsável – incluindo políticas de prevenção ao vício, limites operacionais e deveres de transparência (Portaria nº 1.231/2024) -, bem como os instrumentos de fiscalização e repressão à atuação irregular, com destaque para o bloqueio de plataformas não autorizadas e a exigência de adequação ao domínio regulado “.bet.br” (Portaria nº 1.475/2024).
Paralelamente, no Senado Federal, sob a relatoria do senador Irajá Abreu (PSD/TO), o PL nº 2.234/2022, que institui o marco regulatório dos jogos em todo o território nacional e já aprovado pela Câmara dos Deputados, foi aprovado na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) – instância responsável pelo controle de constitucionalidade -, encontrando-se formalmente apto à deliberação pelo Plenário, pendente apenas de inclusão em pauta, o que evidencia, de forma inequívoca, a incoerência sistêmica subjacente ao PL nº 1808/2026.
Além disso, a proposta legislativa afronta a teoria da vedação ao retrocesso social (efeito cliquet), ao suprimir uma atividade já regulada e que gera receitas vinculadas a direitos sociais fundamentais.
A eventual aprovação do projeto poderá ensejar, ainda, a responsabilização civil do Estado por ato legislativo, diante da quebra abrupta da estabilidade regulatória, com potencial geração de passivos bilionários decorrentes de investimentos realizados sob a égide de um regime jurídico válido.
O debate não se limita ao plano legislativo. No âmbito jurisdicional, o Supremo Tribunal Federal debruça-se sobre a controvérsia relativa à não recepção do art. 50 da Lei de Contravenções Penais pela Constituição de 1988, no julgamento do RE nº 958.252 (Tema 924 da repercussão geral), oriundo do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, à luz dos princípios da livre iniciativa e da autonomia privada. Trata-se de discussão que atinge o núcleo do modelo proibicionista ainda vigente e que, já incluída em pauta de julgamento e posteriormente retirada, evidencia, de forma inequívoca, a atualidade do debate, a instabilidade jurídica do tema e a iminência de definição pelo Tribunal.
Como já sustentei publicamente, inclusive no BiS SiGMA South America 2026, a adoção de medidas proibitivas nesse contexto configura verdadeira “esquizofrenia institucional”: o Estado não deve, simultaneamente, estruturar, regular, arrecadar e, em seguida, suprimir a atividade de forma abrupta e contraditória.
A experiência histórica demonstra que o proibicionismo não elimina práticas sociais consolidadas, mas as desloca para a clandestinidade. Esse fenômeno favorece o crime organizado, dificulta a fiscalização estatal e, sobretudo, priva o cidadão de mecanismos institucionais de controle, cuidado e proteção, substituindo a presença reguladora do Estado por um ambiente de vulnerabilidade e opacidade.
Diante desse cenário, enquanto o Supremo Tribunal Federal se debruça sobre a compatibilidade do modelo proibicionista com a ordem constitucional – como se observa na ADI 7723 e no Tema 924 de repercussão geral – e o próprio Parlamento avança na construção de marcos regulatórios robustos, a tentativa de supressão abrupta de uma atividade já regulada revela-se não apenas juridicamente questionável, mas institucionalmente incoerente.
A solução juridicamente adequada reside, portanto, no contínuo aperfeiçoamento regulatório, e não na supressão ou criminalização da atividade. Afinal, regular é exercer soberania; proibir, nesse contexto, é abdicar do controle estatal e transferi-lo à marginalidade.
Regular é exercer soberania; proibir, nesse contexto, é abdicar do controle estatal e transferi-lo à clandestinidade.
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